Nezávislý podľad na reformu

Úvod

Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR (MPSVaR SR) po približne päťmesačnej príprave predkladá na rokovanie vlády SR nový "Návrh Koncepcie reformy dôchodkového zabezpečenia v Slovenskej republike" (ďalej len "koncepcia"), ktorý má podľa jeho predkla-dateľov riešiť "komplexné prebudovanie súčasného systému dôchodkového zabezpečenia v SR, ktorý je založený na priebežnom spôsobe financovania" (str. 29). Podľa koncepcie je "jedným z cieľov nového systému ... poskytovanie vyššej úrovne dôchodkov, ako je to v dnešnom systéme" (str. 8).

Nasledovné riadky obsahujú hodnotenie tohto materiálu, a to vo viacerých rovinách. Hodno-tenie pozostáva z nasledovného:

stručné predstavenie obsahu koncepcie, základné prvky navrhovanej reformy a nového systému (časť 1.),

analýza nezodpovedaných otázok (časť 2.),

analýza problémových bodov (časť 3.),

analýza formálnych nedostatkov koncepcie (časť 4.).

1. Stručný popis materiálu

Reforma má spočívať v zmene priebežného systému (aj keď jeho filozofia má zostať zacho-vaná), zavedení silného povinného kapitalizačného systému a podpore dobrovoľných dôchod-kových schém. Po zahájení reformy, ktorá sa plánuje začiatkom roku 2004, budú mať niektorí zamestnanci a vyššie príjmové skupiny SZČO možnosť odvádzať 10 % príspevkov na dô-chodkové zabezpečenie (z celkovej sumy 28 %, ktoré platia teraz) do tzv. dôchodkových správcovských spoločností (DSS), novovytvorených finančných inštitúcií s výlučným pred-metom činnosti, ktoré budú pod jednou strechou vykonávať administráciu účtov a správu dô-chodkových aktív (investovanie). DSS bude môcť vytvárať max. tri dôchodkové fondy (DF), vzhľadom na "povinný charakter systému" koncepcia "nepripúšťa vytváranie portfólií s vysokým rizikom". Investovanie DF bude prísne limitované podľa typu cenného papiera, teritória atď. Správca fondu bude mať povinnosť garantovať výnosy DF podľa priemerného výnosu pre daný typ aktív - ak DF dosiahne nižší výnos, "bude správca dôchodkových aktív (DSS) povinný nahradiť tento rozdiel z vlastného imania" (str. 27). Dôchodok bude tvoriť anuita (doživotná pravidelná platba) od životnej (komerčnej) poisťovne. Komerčné poisťovne budú popri DSS druhou hlavnou súčasťou povinnej kapitalizácie.

Regulácia a dohľad nového systému bude, vzhľadom na zvolenú alternatívu, zabezpečovať buď nový nezávislý orgán špeciálne pre oblasť povinného dôchodkového sporenia, resp. fun-gujúci úrad pre finančný trh.

Bezpečnosť nového systému má zaisťovať navrhovaný charakter regulácie a dohľadu zame-raný na odhaľovanie neobozretného podnikania a možnej defraudácie. Štát bude podľa kon-cepcie garantovať vyplácanie starobných dôchodkov "vo výške 90 % starobného dôchodku, na ktorý by mal klient nárok, pričom bude zákonom stanovená hranica minimálneho dôchod-ku, ktorý bude štát garantovať v plnom rozsahu". V prípade defraudácie dôchodkových aktív bude "náhrada škody ... z majetku DSS, osobného majetku štatutárnych zástupcov" alebo "depozitára".

V priebežnom systéme má dôjsť k predlžovaniu veku odchodu do dôchodku na jednotnú hra-nicu 62 rokov pre mužov aj ženy, v dlhodobom horizonte (do roku 2085) na 65 rokov; odde-leniu financovania invalidných a pozostalostných dôchodkov od starobných dôchodkov. Pre občanov, ktorí sa rozhodnú vstúpiť do systému povinnej kapitalizácie, bude priebežný pilier modifikovaný na solidárnejší systém než u občanov, ktorí v priebežnom systéme zostanú. Pre týchto bude priebežný systém modifikovaný, zachová sa však filozofia zo zákona č. 413/2002 Z.z. o sociálnom poistení (ktorého účinnosť sa posunula a pravdepodobne bude zrušený). Fi-nancovanie dôchodkov súčasných a budúcich dôchodcov má byť zabezpečené aj naďalej z odvodov, deficity, ktoré vzniknú po odklone časti platieb na individuálne účty, majú byť pokryté z príjmov z privatizácie za SPP, aj v najoptimistickejšej alternatíve by však len tieto zdroje vydržali max. 8 až 10 rokov.

2. Nezodpovedané otázky

Hodnotený materiál neobsahuje analýzu a často ani zmienku o mnohých aspektoch, ktoré sú pri uskutočnení dôchodkovej reformy dôležité, často nedáva odpoveď ani na kľúčové otázky. V koncepcie napríklad nenájdeme:

vôbec žiadnu diskusiu o nákladoch budúceho povinného kapitalizačného systému,

adekvátne zohľadnenie očakávaného budúceho makroekonomického vývoja,

dostatočnú analýzu rizík spojených s fungovaním povinnej kapitalizácie,

porovnanie navrhovaného modelu s alternatívou zachovania priebežného systému,

dostatočnú špecifikáciu zmien v priebežnom systéme,

takmer žiadnu analýzu dopadov na verejné financie a ekonomiku,

analýzu možností financovania deficitov vzniknutých zavedením kapitalizácie,

bližšiu špecifikáciu systému garancií vyplácania dôchodku zo strany štátu.

Domnievam sa, že tieto aspekty sú pre každú koncepciu kľúčové a diskusia o nich musí pred-chádzať samotnej formulácii návrhu. Nestačí, ak budú rozpracované dodatočne v rámci de-tailnejšieho návrhu alebo paragrafového znenia zákonov. V nasledovnej časti popisujeme ma-teriálom nediskutované aspekty širšie.

" Náklady budúceho povinného kapitalizačného systému:

chýba analýza nákladovosti kapitalizačných systémov zo sveta (príbuzných navrhova-nému modelu aj odlišných),

absentuje určenie maximálnej miery nákladov, pri ktorej je vzhľadom na výnosnosť systému kapitalizácia ešte výhodná v porovnaní s priebežným systémom,

nenájdeme porovnanie nákladovosti navrhovaného kapitalizačného systému s nákladmi priebežného financovania,

koncepcia neobsahuje analýzu vplyvu nákladov na výslednú výšku dôchodku,

nenájdeme návrh znižovania nákladovosti kapitalizácie, osobitne znižovania marke-tingových nákladov,

chýba špecifikácia motivačných faktorov vedúcich k znižovaniu nákladovosti,

absentuje analýzu možných dopadov zavedenia navrhovaného limitovania (určenia stropu) účtovaných poplatkov zo strany DSS.

" Zohľadnenie očakávaného budúceho makroekonomického vývoja:

modelové prepočty obsiahnuté v prílohe koncepcie a tzv. doložke vplyvov predstavujú rôzne makroekonomické scenáre (najmä čo sa týka budúceho vývoja reálnych miezd a výnosnosti aktív), avšak neobsahujú diskusiu o tom, ktorý scenár možno do budúc-nosti považovať za najpravdepodobnejší;

koncepcia neobsahuje analýzu možnej budúcej výnosnosti aktív, do ktorých sa v rámci kapitalizácie bude investovať, ako tiež porovnanie tejto výnosnosti s "výnosnosťou" priebežného systému (výnosnosť priebežného systému je daná súčtom rastu reálnych miezd a rastu počtu pracujúcich);

samotná filozofia koncepcia nereflektuje predpoklady, ktoré vyslovujú ekonómovia ohľadom rastu reálnych miezd a výnosnosti aktív do budúcnosti, a je nadmieru a neoprávnene optimistická v perspektívach navrhovaného kapitalizačného financova-nia,

v koncepcii chýba analýza očakávaného vývoja reálnych miezd, konkrétne spomenutie dvoch tendencií, ktoré budú mať do budúcnosti významný vplyv na ich rast - konver-genciu slovenskej ekonomiky po jej vstupe do EÚ a EMÚ, ako aj zvyšovanie produk-tivity práce zapríčinené poklesom počtu pracujúcej populácie,

absentuje analýza dlhodobých trendov vývoja na trhu práce, ktoré je kľúčové z hľa-diska posúdenia vhodnosti kapitalizačného voči priebežnému systému,

chýba analýza dlhodobých trendov výnosnosti rôznych aktív, napr. spomenutie histo-rického faktu, že reálny výnos akciových trhov za posledných 100 rokov bol vo vyspe-lom svete na úrovni 6 až 10 %, zatiaľ čo reálna výnosnosť investícií do štátny